18 Mayo 2015

Propuestas para una Política de Suelo para la Integración Social Urbana, Elaboradas por el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano

Texto de Waldo López Sociólogo de la U. de Chile y miembro de la Agrupación Defendamos la Ciudad.

En abril de 2014, la Presidenta Bachelet nombró un determinado Consejo Nacional de Desarrollo Urbano (CNDU) para que se ocupara de la implementación de la Política Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU) sancionada por el DS. Nº 78 (Minvu) de 2013, publicado en el Diario Oficial del 4 de Marzo, donde se le asigna las tres funciones  siguientes:  (1) Estudiar políticas sectoriales que tengan incidencia en el desarrollo de las ciudades; (2)  estudiar el marco legal y reglamentario aplicable al desarrollo urbano y proponer su perfeccionamiento; y (3) convocar a mesas de trabajo regionales para asegurar propuestas que reflejen sus realidades geográficas, sociales, económicas y culturales.

En este marco, el lunes 4 de mayo de 2015, un año después de su creación, el CNDU le hizo entrega de una veintena de medidas destinadas a procurar 'la integración social urbana' (sic), las que las engloba como integrantes de una política de suelo urbano, con esta finalidad social específica.  Con motivo de esta entrega, la Presidenta Bachelet quedó de informar las propuestas que acogería el 21 de este mismo mes en su  Cuenta Anual ante el Parlamento. Es decir, en unos días más. Seguramente, al anunciar esta espectativa, lo hizo confiada en que la calidad curricular de los integrantes del CNDU estaba culminando con propuestas acertadas, de beneficio común, y por ende, que la ciudadania también respaldaría. 

Sin embargo, esto no necesariamente es así, esencialmente porque distintas personas tienen diferentes concepciones sobre la operatoria del mercado del suelo y el cómo regularlo. La opinión de los expertos monográficos no necesariamente es la misma que ostenta la comunidad de los negocios, o lo que anhela el conglomerado social en cuyos estamentos incidirían directamente las regulaciones que se vaya a instituir. Dicho sin tapujos, bien se puede estar en desacuerdo con estas propuestas; ya sea en parte o en todo, por razones diversas.

El problema que surge de esta aseveración es que el trabajo entregado, en rigor, no es una política pública propiamente tal. Dista de ser una 'política de suelo' debido a  su focalización impropia, y con esto, en tercer lugar, poque se focaliza en un asunto ciudadano que no concierne al urbanismo directamente, sino que atañe a las ciencias sociales: 'la integración social'.  Es decir, se centra en una materia que está fuera del ámbito propio del urbanismo; aquí en Chile y en cualquier otro lugar del mundo. Distinto es que el urbanismo pueda contribuir objetivamente a procurar la inclusión social, a paliar la segregación residencial, a incentivar la movilidad social, a crear espacios de convivencia social general o que no discriminan, a mejorar los niveles de participación social comprometida con el desarrollo urbano vecinal, del barrio, o de la ciudad, o que pueda aportar constructivamente a tantas otras materias de interés social; y para hacer todo esto, que sus armas de batalla sean las reglas claras, simples y directas, basadas en los principios y valores de su ámbito propio, adecuadamente  socializados. Siendo así, por los motivos precedentemente indicados, lo consecuente es tener que discentir con la forma adscrita a las citadas propuestas del CNDU, a fin de no complicar la práctica del urbanismo.  

Lo primero. Una política pública es un curso de acción (o de inacción) orientado a conseguir un fin determinado entre opciones plausibles y explícitas, pertenecientes a un mismo ámbito propio. En el presente caso, las propuestas debieron corresponder al suelo 'urbano y urbanizable' y no solamente al 'suelo urbano'; y además, ser referidas  a  'cursos de acción' contextuados en este ámbito territorial ampliado, y no a 'medidas' a secas, contextuadas en un ámbito funcional en vez de  en uno territorial, como debió  haber sido. Por lo demás, una 'medida' equivale siempre a una 'decisión ya tomada', y esta, a su vez, a ser el producto resultante de un análisis previo; fundado, válido y confiable. Si se quiere, ser producto válido de un diagnóstico territorial previo; de la identificación de las 'medidas' alternativas que sean viables, y del debido fundamento de la medida elegida. En rigor, o con esta lógica procidimental, nada parecido ocurre en este trabajo del CNDU. En este sentido, no es una política pública. No cumple con serlo.

Lo segundo: Las propuestas entregadas no son una 'política de suelo' propiamente tal, no solo por causa de la debilidad anterior, sino que porque sus 'medidas', aún bajo el supuesto que sean válidas y confiables en el sentido que conducen a resultados constatables, en efecto, no están referidas al 'ordenamiento del territorio' (del suelo urbano y urbanizable,... en el contexto regional). Están  referidas a otros temas. Concretamente, a 'la integración social urbana' (medidas 1 a 7), a 'la regeneración de la ciudad segregada' (medidas 8 a 15) al 'rol de la sociedad civil en la construción de la ciudad' (medidas 16 a 19), y a la 'institucionalidad del propio CNDU' (medida 20). Sin duda alguna, todos estos referentes, los cuatro, son  temas políticos y sociales importantes de abordar por el urbanismo, pero bajo la condición si en qua non que lo sean con arreglo a una 'política de suelo urbano y urbanizable', concretamente referida al ordenamiento del territorio, Esto es, a un OT que debe cumplir, uno, con ser administrativamente descentralizado (por region, y por macro y micro regiones); dos, con ser sistémico (mediante la aplicación de una zonificación regional y urbana oficial, igualmente aplicable en todas ellas), y tres, apuntar a los valores primordiales del  ámbito urbanístico, vgr., el desarrollo sustentable, la habitabilidad del asentemiento  humano, la funcionalidad urbana y regional, y el crecimiento urbano.  Nada de lo cual, en rigor, ocurre con este trabajo del CNDU. El vocablo OT, ni siquiera aparece. 

Lo tercero. En ciencias sociales es claro que la 'integración social' se caracteriza por corresponder indistintamente a un acto, una actitud permanente o transitoria,  y/o, a un proceso de la ecología social, como por ejemplo, 'la gentrificación'. También lo es, el que no se regula, ni se controla, ni se aminora, actuando por Decreto,... excepto que la Autoridad actúe de modo arbitrario, infundado, o demagógico. Y en todo caso, a  sabiendas de que existen 'segregaciones sociales' que no constituyen un problema político, en tanto que son inmunes a la atención pública.

Lo menos que se requiere para intervenir en este tema, es conocer cuál es 'la distancia social' real que separa a dos o más grupos sociales homogéneos, de una ciudad, de una región, o del territorio no urbano del país.  En su caso y para intentarlo, se tendría que empezar por distinguir entre 'grupos  homogéneos de índole funcional' (p.e., étnicos, culturales, políticos, religiosos, de interés comercial o pecuniaro, voluntariados, homofóbicos, delictuales, anti-sistema, y tantos otros), y separadamente, 'grupos cuya homogeneidad es de índole territorial'  (p.e., poblados de trascendencia   geopolítica, campamentos mineros y forestales, comunidades agrapecuarias, caletas pesqueras, población aislada, aldeas, pueblos, o ciudades; y desde luego, los barrios, las juntas de vecinos, y los grupos vecinales de gestión urbana concertada, más tantos otros).   Ambos, funcionales y territoriales, son conjuntos de 'campos grupales' diversos y susceptibles de intervenciones políticas y sociales con miras a la inclusión social; acaso, para que no se reste libertades individuales, o para que se aporte a la democracia; pero que para llevar a cabo, y aunque sea una paradoja, efectivamente requieren de la ya mencionada 'ordenación del territorio' en pleno ejercicio.  Como se decía, valórica, sistémica y descentralizada.

Como de esto se observa, lo plausible es que haya una política de suelo, explícita y propiamente tal, en la que se asiente y prospere la superación de las brechas sociales significativas que exista entre los diversos grupos humanos homogéneos como los mencionados, toda vez que sea de interés político y social superarlas, y siempre que posean factibilidad comprobable de poder hacerlo. Por cierto, focalizada en grupos de índole territorial homogéneos. Por su parte, abordar la integración social entre grupos homogéneos funcionales, o en el interior fragmentado de alguno de ellos, si es que se intentara, le compete a la ciencia política, y no directamente al urbanismo, como se explicara un poco antes.   

Vinculado directamente a este punto y para sopesar lo que realmente significaría volver a focalizar mal las funciones propias de una política del suelo que se presuma equitativa y aportadora a la inclusión social, baste recordar el caso de aquella más de veintena de bloques CORVI instalados en pleno barrio Manquehue durante el gobierno de la UP, la Villa San Luis, cuya extinción automática después de cuatro décadas, a estos días fecha es casi total.  Solo quedan en pié y en uso, unos cuatro o cinco. Esto es, un resultado empírico que fue absolutamente inimaginado en su tiempo. La tesis política de entonces fue que se iba a producir 'integración social' para siempre (sic).  

Aparte de esta rememoranza y de las debilidades formales y de fondo que poseen las propuestas entregadas a la Presidenta Bachelet, en tanto que efectivamente no son 'una politica de suelo urbano y urbanizable', contrariamente a lo que comunicara al recibir el trabajo de la Comisión Engel, sobre probidad, procede destacar que el CNDU ha dejado al margen abodar por separado el caso de las plusvalías que genera el cambio de uso rural del suelo, a uso urbano. Un tema de renombre que por lo sabido, lo reclaman las visicitudes concernientes al PRMS100 de hace un tiempo, igual que las del caso Caval, de estos días.  En su lugar, ha continuado con el enfoque tradicional, que dice captarlas con el pago de contribuciones y cesiones de suelo, indistintamente que las generen 'obras físicas' y 'obras intelectuales'. Como lo es un 'plan regulador', entre estas últimas.  En el sector medioambiental, a las obras  físicas  importantes en razón de su volumen y actividades previstas, se les exige un 'estudio de impacto ambiental', y a las que son de carácter intelectual, se les aplica una 'evaluación ambiental estratégica'. Es decir, se les reconoce como obras de distinta naturaleza territorial y consecuentemente con ello, se les aplica metodologías diferentes para evaluarlas. Análogamente, en el sector urbanismo, procede que las plusvalías que generan unas y otras de estas obras, sean objeto de sendos regímenes normativos diferenciados. En particular, porque la ampliación urbana planificada y deseable por razones empíricas fundadas, en su caso, bien puede ser gestada sobre la base  que las plusvalias producidasde sean objeto de una captación compartida entre el Estado y el particular. Es decir, dándoles una utilización proactiva en aras de desarrollo urbano local, si el caso así  lo urge, o lo amerita; pero de nuevo, sobre la base que esto se haga con arreglo a un código nacional de ordenamiento del territorio. 

En resumen, contar con una política de suelo urbano y urbanizble, con 'la calidad de vida y la sustentabilidad' como sus ejes primordiales, igual como reza la glosa de la PNDU en su bajada de titulo, y que cumpla con haber sido formulada sin caer en errores no buscados como los precedentes,... sigue siendo un trabajo pendiente que acometer.   Una 'obra intelectual' que  se necesita.

En la actualidad, una política de este carácter, no puede ser puntual o casuística, como lo fuera aquella de Villa San Luis del barrio Manquehue, sino que requiere estar destinada para aplicación en la diversidad de condiciones que presenta la geografia física y social del país, su desigual poblamiento regional, su producción territorial diferenciada, y su heterogénea distribución del stock de recursos naturales e instalados. A todo lo cual tiene que saber responder eficazmente. Por cierto, no con utopismos, ni con medidas tutelares que estén fuera de su ámbito propio; sino que mediante 'politicas, planes, programas, y proyectos' deaccesopermanente, abiertos para suplir las demandas sociales localizadas de la ciudadanía. Vale decir, así como se necesita un código oficial para el 'ordenamiento del territorio', también falta  formular e instituir un conjunto amplio de 'programas presupuestarios de urbanismo y urbanización de terrenos', que facilite que los asentamientos humanos cuenten con políticas, planes y proyectos locales, a ras de sus respectivas caracteríticas distintivas y de su respectivo mercado de suelo urbano y urbanizable. 

En este sentido, tal como fuera visionariamente revelado por los urbanistas nacionales de hace más de tres décadas atrás, en la Política Nacional de Desarrollo Urbano de 1979, la politica de suelo urbano y urbanizable que falta, además de estos programas presupuestarios permanentes, requiere abordar el crecimiento urbano por extensión, y también, al mejoramiento urbano. Pero ademas y con ello, tiene que reconocer que su eficacia depende de lo que sean lasdisposiciones del marco legal y reglamentario aplicable, igual que del financiamiento que se le destine al  desarrollo urbano. A su institucionalidad,  gobernanza,  logística, y aplicación de  instrumentos.  Instrumentos eficaces, simples y directos.

De este modo, contando con lo expuesto hasta aquí, aunque parezca extraño o sea considerado inoportuno, lo cierto es que posee un fin absolutamente práctico, destinado a evitar confusiones teóricas improcedentes para el urbanismo de pantalón largo que Chile debe esmerarse por poner a la tarea prontamente. En los hechos, se trata de alcances basados en argumentos disponibles, que provienen de urbanistas nacionales del pasado, en una fuente citada, y que con este antecedente a su haber, su finalidad inmediata es que los anuncios presidenciales de este 21 de mayo, si se producen para este tema, no se conviertan en trabas que confundan, que retarden, o que impidan que predomine aquella visión estratégica de la ciudad, como la que cada día que pasa, más le urge al desarrollo urbano nacional. Lo que de producirse, ...sería un error histórico no buscado, atribuible al CNDU y difícil de ser corregido sin tener que pagar un alto costo de opotunidad en el futuro. Hoy día, es cero, en términos del costo-tiempo que invertir para retomar el camino propio.

Waldo López Moya

Sociólogo. U. de Ch.

 

 



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